《能源法》立法面臨不確定性,能源體制改革進程將產生重要影響
發布者:lzx | 來源:eo南方能源觀察 | 0評論 | 714查看 | 2020-05-08 10:18:33    

一晃十三年過去,《能源法》重回公眾視線。上一次是2007年時公開征求意見,這一次也是公開征求意見。時間說明一切,《能源法》的出臺不是件容易的事。


《能源法》起草工作自2006年正式啟動,2007年時面向社會征求意見,負責的是當時的國家能源領導小組辦公室。2008年國家發改委將《能源法(送審稿)》提請國務院審議,原國務院法制辦也提出了修改意見,但此后立法工作有所停滯,能源法一直以送審稿的形式存在。到2017年,國家發改委再次向原國務院法制辦提交《能源法(送審稿)》修改稿,此次國家能源局公布的《能源法(征求意見稿)》正是在修改稿的基礎上再次修改完善而成。


在這期間,能源法的立法優先級也反復變化,在全國人大常委會和國務院的立法規劃中,能源法有時候是“全面深化改革急需的項目”,有時候是“預備項目”,在有的年份干脆沒有出現在立法計劃中。


主管部門如果發布某個政策文件的征求意見稿,大概率這個政策離出臺就不遠了,但立法流程則要長得多。國家能源局征求意見后形成的草案,還需要經過國家發改委、國務院才能提交全國人大或全國人大常委會,正式進入立法程序,按照《立法法》規定的流程審議表決。一部法律的出臺需要“過五關斬六將”。


在這漫長的立法過程中,能源行業發生了很多重大變化。也許可以說,正是因為能源行業,尤其是能源體制一直在不斷變化,《能源法》的立法總是面臨著不確定性。


以電力領域為例,2006年《能源法》立法工作開始時,“5號文”啟動的電力體制改革已經經過了四年。電力行業實現了廠網分開,形成了“五大四小兩網”的格局,主管能源領域的主要是國家發改委和原國家電監會。廠網分開完成了,但電力市場建設進展不佳,從2006年起改革停滯,專門監管電力市場的電監會地位尷尬。2008年國家能源局成立,2013年國家電監會撤銷,原來的能源監管體制也被打破了。


此次《能源法》征求意見的背景則是新一輪電力體制改革和油氣體制改革。2015年,新一輪電改啟動,以“管住中間,放開兩頭”為核心思路,電力市場正在建設之中,目前正朝著建設現貨市場的目標前進。油氣領域則在2019年成立了國家石油天然氣管網集團公司,通過剝離管道資產將管輸和生產、銷售分開。


一般認為,《能源法》應該是統領整個行業的基礎性法律,回答整個行業基礎性的重大問題,不過從過去十幾年的實踐中來看,這些重大問題的答案其實一直在變化,其中可能還存在巨大分歧。還有一個觀點是能源法應該將國家基本能源政策制度化,把成熟的產業政策上升為法律,那么從現在的改革進程看,我們的產業政策已經成熟了嗎?已經成熟到可以寫進法律了嗎?不同的人也會給出不同的答案。


立法活動不是孤立的,而是在一定的時代背景下進行的。中國法學會能源法研究會副會長、華東政法大學教授肖國興曾經撰文發表觀點:“能源體制革命決定著能源法律革命的進程、時間與制度演化的方向和速率,能源法律革命首先要期望能源體制革命。”如果能源行業此輪體制改革能夠順利推進,或許能夠為《能源法》的出臺凝聚更多共識。

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